《盐铁论》：重温两千年前的中国宏观经济治理大辩论

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在人们期待的改革清单中，国企改革被放在了重要的位置上。人们希望国企能退出垄断性行业，将资源留给民营企业。但是为什么国企改革总是达不到人们的期望？这项改革的症结何在？一场发生在两千年前西汉时期的国企改革争论，或许为观察这些问题提供了线索。

汉昭帝始元六年的“盐铁会议”　

作者：郭建龙，行者、自由作家

来源：剑客会（ｉｊｉａｎｋｅｈｕ）

集权体制下

加强或放松管制

吃亏的永远是民间

在人们期待的改革清单中，国企改革被放在了重要的位置上。人们希望国企退出所有垄断性行业，将资源留给民营企业，增加经济的效率。主张完全自由化的人认为，应该取消国企垄断，让政府从具体的经济运营中彻底收手。

然而在所有的改革中，国企改革却是步子最小的。从目前启动的国企改革来看，虽然提出了股权多元化的主张，但是有一条根本的底线横亘在人们面前，那就是：政府不会放弃对国企的控制权，也不会完全放弃资源垄断。不仅不会放弃，甚至出现了许多加强垄断的迹象，在通信、铁路等行业，都出现了政府加强干预、重新合并企业以获得垄断地位的情况。

那么，为什么国企改革总是达不到人们的期望？这项改革的症结何在？一场发生在两千年前西汉时期的国企改革争论，或许为观察这些问题提供了线索。

１

一本《盐铁论》记录下当时的辩论

当汉武帝的丰功伟绩成为过去之后，在昭帝刘弗陵和宣帝刘询时代，汉帝国进入了另一个稳定阶段。史书上把这个时期与文景之治并称，号称昭宣之治。不过，由于汉帝国的官僚体系已经膨胀了好几倍，自武帝时代起政府对于盐铁工业的垄断也一直持续了下来，经济不可能完全恢复到文景时期的繁荣。

正是在汉昭帝时期，发生了中国历史上最有名的一次关于国进民退还是国退民进的大争论。

就像今天的人们期盼改革一样，当时崇尚自由经济的人们在昭宣新气象的鼓舞下，也期待皇帝能够做出根本性的变革，将武帝建立的盐铁国有体系废除掉。

这场国家和民间的大争论发生在公元前８１年（汉昭帝始元六年）。一个叫桓宽的人将当时的辩论记录整理了出来，形成了一本书，这本书幸运地流传到了今天，我们能够通过它了解争论的许多细节。

这本叫做《盐铁论》的书让今天的人们意识到，古代和现代的相似性要比人们能够想象的多得多，而现代几乎所有的问题，都在两千年前有了折射。

汉桓宽著《盐铁论》，明万历刻本

２

桑弘羊的专业与贤良文学的迂腐

当年，汉昭帝为了体察民情，让各个郡国推荐来了数十位贤良、文学，也就是民间的社会贤达，到朝廷来反映民间疾苦。这些人果然不负众望，一到京城，就将民间的问题和盘托出，并有针对性提出了罢黜盐铁专卖、还利于民的建议。

与此同时，汉武帝时期功劳最大的“聚敛之臣”桑弘羊仍然在朝廷上，当贤良文学们控诉他亲手制定的政策时，桑弘羊自然坚决不同意，跳出来辩白。双方唇枪舌剑，你来我往，辩论场如同战场，刀刀致命。［１］

桑弘羊像（图片来自清修《江苏宜兴梅子境桑氏宗谱》）

桑弘羊的基本观点只有一个：财政需要。为了应付庞大的财政开支，政府必须从商业上获得收入，否则政府就会破产。［２］

而与他辩论的贤良文学们都来自民间，对于政府财政问题不甚了了，对于民间发生的事情却更为了解。他们最能感受到武帝政策给民间带来的困扰。

但这些人在理论功底上却比桑弘羊差很多，且由于中国儒生的酸臭传统，说不过别人，就搬出“政府要以德服人”，［３］或者“政府要回归儒家传统，不要与民争利”，甚至强调要重本抑末，以为问题出在工商业本身，没有看到工商业并没有罪过，而在于政府控制了工商业，才造成一系列的问题。［４］所以后世的新派人物大都嘲笑这些贤良文学的迂腐。

包括明朝最具有反叛精神的李贽，在当时思想界普遍推崇“灭人欲”的背景下，他大胆提出“穿衣吃饭即是人伦物理”，将焦点从空洞的说教转回了民生。但由于他反对儒教过了头，看到贤良文学要回归儒家传统就来气，也认为桑弘羊的做法更加正确。［５］而到了近代，相信人定胜天的历史学家更是把贤良文学们贬得一文不值，把桑弘羊捧到了天上。

３

国有化有利于提高商品质量吗？

可是人们没有注意到，虽然贤良文学们迂腐得看不到问题的真正原因，却揭示了集权社会的一个悖论：从理论上分析很美好的事情，一到现实中就变味儿。

比如，桑弘羊谈到，政府把制铁业收归国有，不仅可以筹措财政，还可以通过政府来提高铁器的品质，保证人民的需求。因为政府的实力最强，它组织生产，自然能生产出最好的物品，比民间小规模生产的质量要高得多。这听起来很在理。

但来自基层的感受却完全是另一回事儿：由于人们需求的多元化，各地的人们需要不同品种和规格的铁器，在以前，这些需求都可以通过遍布市场的手工作坊来满足。制铁业国有化之后，铁器的种类反而大大减少，人们找不到应手的工具，明显不利于生产。另外，政府一旦把某个行业收归国有，这个行业生产的产品会立刻涨价，也让人叫苦不堪。［６］

桑弘羊认为国有化有利于提高商品质量，这是理论上占优；而贤良文学提出商品质量下降了，这是体验上使然。但后世的人们看待这个问题时，已经没有办法拥有汉代人的亲身体会，很多人被理论迷惑了。于是，国有企业能够提高质量就变成了一种普遍接受的神话，这个神话直到最近几十年才被打破。

再比如，政府把铸币权收归国有，在大部分人看来是好事，政府可以防止劣币出现，让货币的品质更高。但从基层的感觉又是另一回事儿：铸币权国有化之后，政府的钱币也在慢慢减重，偷工减料。［７］另外皇帝也弄什么白鹿皮、白金（银锡合金）当货币，让市场更加乱套。

西汉，上林三官五铢钱。

汉武帝元鼎四年（公元前１１３年），为彻底整顿货币，汉武帝接受桑弘羊等人的建议，禁止郡国和民间铸钱，而以上林三官（钟官，技巧，辨铜）新铸的五铢钱为全国唯一通行的货币。

４

怎样做才能缩小贫富差距？

抛开道德上的说教，贤良文学们认为，政府垄断盐铁的做法，一是抽取民间财富，二是扰乱市场，三是官商勾结，更增加了社会的不平等。

由此产生的另一个重要争论议题是：为了解决贫富分化问题，到底是应该管制经济，还是放松经济？

这在《盐铁论》中也有着明显的反映：争论的双方都看到了贫富差距扩大、社会分层严重的现象，也都试图解决这个问题，但拿出的对策却是截然相反的。

代表政府控制经济论点的桑弘羊认为：既然现在有着严重的贫富分化，那么政府就更应该毫不犹豫地介入经济。整治的措施包括：禁止富户擅自从事工商业，把工商业交给政府垄断经营，同时加强流通领域的许可证制度。这样，政府控制了经济和收入，就可以利用这些收入来调节民间的财富。这些收入既可以用于战争，也可以用来赈济灾民。

而桑弘羊的反对者认为：如果要治理严重的贫富分化，应该让政府退出工商业，让民间自由进入这个行业；管制带来的不是民生福祉增加，而是更加不平等。

５

那场虎头蛇尾的国企改革

按照《盐铁论》作者桓宽的说法，贤良文学在辩论中占了上风。［８］但这个说法未必准确。

这次的讨论本应该成为事情的转折点。就像今天的人们翘首以盼改革一样，当时的人们也盼望着有大的转折。但从后来的事实看，结果却是不了了之。

昭帝只是象征性地废除了酒类专营，其余国有企业没有被废除，官方垄断也没有解除。

盼望改革的人们都忽视了一点：一旦国有垄断建立起来，政府的财政已经严重依赖于这些国有企业，不可能放弃了。当非农收入占了汉代总财政（包括皇家财政和政府财政）的三分之二时，要求废除收益最大的盐铁垄断又怎么可能？

汉代制盐画像砖（拓片）

西汉后期的皇帝也尝试过一次废除盐铁专卖。

公元前４８年，汉元帝继位，当年全国出现了大水灾。第二年，在曾经富裕的齐地出现了大饥荒。这时，中央政府终于下决心不再与民争利，削减一系列的政府开支，同时取消盐铁官营，准许地方撤销常平仓。

这次改革的力度不可谓不大，但是三年后，皇帝悄然恢复了盐铁官营。［９］

这是西汉皇帝的最后一次改革试验，力图恢复到以前的黄金时期，但随后他知道一切已经不可能了。官僚集团只会膨胀，不会收缩，他们已经绑架了政府财政。国有企业之所以必须存在，是因为它给了中央政府足够的控制权，防止下层的对抗。而在未来，等财政收入增速下滑，就更彰显出国有企业的作用，那时，政府财政将依靠国有企业来帮助度过难关。

６

改革为何难以推进？地方官员阳奉阴违

从汉代起，中国历史上任何一个大一统政权，都不是铁板一块，而是由中央和地方争权的双重治理结构。除了中央政府这个层级之外，还有许多条条块块，每一个郡（省），每一个县（市），每一个卿（部委），都是拥有独断权力的诸侯，他们的利益和中央是不一致，甚至是背道而驰的。

比如，上一届中央政府调控了十年房价，却以失败告终，其原因就在于地方官员并不是真的想调控房价。因为一调控，地方的财政收入就会出现大幅度下滑，而地方官员也没有办法从中渔利了。所以，每一个地方官员都跟着中央唱高调，却在私下里挖墙脚搞自己的一套。而中央政府知道地方政府的阳奉阴违，却很难抓住具体的人的把柄，只能睁一只眼闭一只眼。

由于双重争权的存在，中央政府即便想进行实质性的改革，但改革条文到了地方这一层级，也被化解掉了。地方政府只选择有利的条款执行，而把对自己不利的条款过滤掉。

即便中央政府有心放权给社会，但它放出的权力却被地方政府接走了，社会一无所获。如果中央政府试图收走地方政府权力，地方政府就会想方设法把损失转嫁给民间。

所以，执政者在推行改革之前，必须让各路诸侯俯首听命，而反腐是最好的办法，必须让各路诸侯意识到，哪怕他再强势，也只不过是趴在岌岌可危的高杆上，随时会被捅下来。只有这时，中央政府的改革才有可能得以推进。

西汉时期，宣帝也曾经做出过以整顿吏治来推动改革的努力，但宣帝死后，汉代却并没有走出中央和地方争权的局面，甚至造成了新的失衡。而在社会上，阶层板结现象也变得愈加严重，贫者愈贫，富者愈富。

从历史上看，任何此类行动都只起到了暂时的作用，一旦放松了警惕，情况会立即恶化，引起更进一步的社会分化和权力紊乱。

７

加强或放松管制，吃亏的都是民间

两千年前的那场关于国企改革的争论，就如同现代改革争论的翻版。

桑弘羊的“社会主义”观点看上去非常具有说服力，也有严密的逻辑性。但在实践层面上，人类对于这个理想实际上已经试验了几千年，每一次试验时都会发现：政府加强管制需要官僚去执行，而政府的权力愈大，官僚集团可以变现的资本也越大，到最后发大财的往往是政府的官员、官员的亲戚朋友以及其他类型的关系户。另外，政府对于经济的限制越多，民间经济越凋敝，人们就越发现要发财只能靠政府。

另一方面，我们不妨设想一下，如果按照贤良文学的观点，政府减少管制，是否就能解决问题呢？答案出乎意料的是：同样也做不到。

原因还是在于，集权体制下的中央政府和地方政府之间的争权。当官僚集团复杂化之后，中央政府即便想放权，也很难得到地方官员的支持，甚至中央政府一旦开始放权，地方政府会立即把中央政府放出的权力收到自己手中，而民间仍然一无所获。

总之，在双层政府的博弈之下，吃亏的永远是民间。这个问题在集权体制的历次改革中都能看到踪迹。

注引：

１．《汉书·食货志》：昭帝即位六年，诏郡国举贤良文学之士，问以民所疾苦，教化之要。皆对愿罢盐、铁、酒榷均输官，毋与天下争利，视以俭节，然后教化可兴。弘羊难，以为此国家大业，所以制四夷，安边足用之本，不可废也。《盐铁论·本议第一》：惟始元六年，有诏书使丞相、御史与所举贤良、文学语。问民间所疾苦。

２．《盐铁论·本议第一》：边用度不足，故兴盐、铁，设酒榷，置均输，蕃货长财，以佐助边费。今议者欲罢之，内空府库之藏，外乏执备之用，使备塞乘城之士，饥寒于边，将何以赡之？罢之，不便也。

３．《盐铁论·本议第一》：文学曰：夫导民以德，则民归厚；示民以利，则民俗薄。

４．《盐铁论·本议第一》：文学曰：国有沃野之饶而民不足于食者，工商盛而本业荒也；有山海之货而民不足于财者，不务民用而淫巧众也。

５．李贽《藏书·富国名臣总论》。

６．《汉书·食货志》：郡国多不便县官作盐铁，器苦恶，贾贵，或强令民买之。

７．《盐铁论·错币第四》：币数易而民益疑。于是为天下诸钱，而专命水衡三官作。吏匠侵利，或不中式，故有薄厚轻重。农人不习，物类比之，信故疑新，不知奸贞。商贾以美贸恶，以半易倍。买则失实，卖则失理，其疑或滋益甚。

８．《盐铁论·大论第五十九》：大夫抚然内惭，四据而不言。当此之时，顺风承意之士如编，口张而不歙，舌举而不下，暗然而怀重负而见责。

９．《汉书·食货志》：元帝时尝罢盐、铁官，三年而复之。

原文标题：两千年前的国企改革争论｜郭建龙

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